银监会李文红：借鉴金融牌照管理国际经验 实施金融科技业务穿透定性

　　首发于《中国金融》2017年第18期，文/中国银监会业务创新监管协作部主任 李文红

　　长期以来，为维护金融业安全稳健运行，保护存款人和投资者合法权益，针对金融业内生脆弱性和负外部性强的特点，各国普遍按照金融与实业相对分离的基本原则，将金融业作为特许经营行业，实施严格的牌照管理。从事金融业务需要事先获得金融监管机构的批准并接受其持续监管，不允许无照无证或超范围经营。

　　近期召开的第五次全国金融工作会议明确要求进一步强化金融监管，将所有金融业务纳入监管。因此，有必要借鉴国际通行做法，分析梳理我国现存的金融科技/互联网金融业务，明确哪些业务需要持牌经营及其所适用的监管规则，确保对同类金融业务实行统一的监管标准，促进公平竞争，防止监管套利，维护良好的市场秩序。

　　一、国际上主要金融业务牌照管理的普遍做法

　　目前，与金融科技相关的金融牌照主要有五类：吸收存款类、发放贷款类、支付类、资本筹集类和投资咨询类。各国监管机构普遍按照业务实质，确定开展某项业务的机构是否需要申领金融牌照及牌照类型。

　　根据巴塞尔委员会的相关调查，在存款业务方面，几乎所有国家都要求吸收公众存款需获取金融牌照，大多数国家要求获得全面银行牌照(Full banking license)，部分国家允许通过有限银行牌照(Limited banking license)，在有限范围内吸收存款。在贷款业务方面，多数国家要求使用表内资金发放贷款、在表内承担风险的业务需获取金融牌照，牌照类型包括全面银行牌照(多数国家)、有限银行牌照或放贷业务牌照，只有个别国家对限定的放贷行为不设牌照要求，如在加拿大的部分省，仅在本省范围内使用自有资金放贷的行为不需要牌照。在支付业务方面，多数国家要求持有金融牌照，牌照类型包括全面银行牌照、有限银行牌照或其他牌照。在资本筹集业务方面，主要指股权众筹活动，各国普遍将其视同股票发行，纳入证券发行的许可和监管范畴。在投资咨询业务方面，几乎所有国家都要求获得投资咨询业务牌照。

　　另外，从国际经验看，资产管理业务是一项重要的、与投资咨询相互独立并行的金融牌照，需要接受严格的金融监管，其监管标准在此次国际金融危机之后进一步得到强化。欧洲各国、美国、香港等多数国家和地区均实行“双审制”，金融机构开展资管业务不但需要事前申请牌照，而且向零售客户公开发行的每只资管产品，也需要事前获得监管机构的批准。有的国家和地区还实行“三审制”，对资管行业的从业人员资格实施事前审批。

　　国际证监会组织(IOSCO)发布的《证券监管目标与原则》，要求监管机构对面向零售投资者发行的资管产品，应实行业务资格和产品发行“双审制”。目前，国外基本不存在采用“纯线上”模式开展的资产管理业务，金融科技领域涉及的主要是与智能投顾相关的投资咨询业务牌照。

　　二、各国在金融科技方面的牌照管理实践

　　迄今为止，金融科技在金融产品设计和业务模式上的应用，尚未改变支付清算、债务融资、股权融资等金融业务的基本属性，也未改变金融体系的基本结构。各国监管机构普遍根据其是否归集资金、形成资金沉淀，以及业务实质为信息中介还是信用中介、从事债务融资还是股权融资，决定适用的具体监管规则。

　　(一)网络借贷

　　1.网络借贷业务模式分类

　　网络借贷在各国还未形成统一的定义，业务模式也有所不同。按照网络平台自身是否参与信贷发放，网络借贷主要分为三种模式。

　　第一种模式是网络平台直接参与信贷发放。多数国家将其界定为“放贷行为”，根据现行法律框架，要求网络平台取得全面银行牌照、有限银行牌照或放贷业务牌照。在该模式下，贷款成为网络平台自身资产负债表的表内资产，由平台承担信用风险，相应获取贷款利息收入。如我国小贷公司的网络贷款，但我国只允许互联网平台通过所控制的小贷公司发放小额贷款，未允许互联网平台直接发放贷款。

　　第二种模式是网络平台不参与发放贷款，而是将持牌机构发放的贷款在平台上进行证券化，通常由证券监管机构负责监管。银行等持牌机构向借款人发放贷款之后，网络平台将已发放贷款作为基础资产进行证券化，向投资者发行或推介证券，收取服务而非利息费用。此类模式一般纳入现行的证券发行监管范畴。

　　第三种模式是网络平台为信息中介而非信用中介，总体监管比前两种模式相对宽松或保持一致。网络平台为借贷双方提供居间撮合，贷款不进入网络平台资产负债表，平台不承担信用风险，只收取相应的服务费用。我国目前对P2P网贷机构仅允许采用这一业务模式。同时，上述三种业务模式均需要遵守诚信借贷、公平债务催收、反洗钱、信息披露、消费者保护等方面的法律规定，并接受金融消费者保护部门的行为监管。

　　2.主要国家监管制度安排

　　从各国普遍做法来看，监管机构均根据网络借贷平台所开展的业务实质而非业务名称，决定其是否需要获取相应的金融牌照和所应适用的监管规则。

　　在美国，如果网络平台的业务包括第一种模式，即直接利用自有资金发放贷款，则须事先获得银行监管机构发放的全面或有限银行牌照，并遵守相关的利率管理规定。如果网络平台的业务包括第二种模式，即将贷款债权拆分发售给投资者，则属于证券化业务，须接受美国证监会(SEC)的监管。

　　以美国的网贷平台─贷款俱乐部(Lending Club)为例，平台上的投资人和借款人不具有直接借贷关系，相关贷款由Lending Club所控制的注册于犹他州、纽约州的Webbank、Comenity bank和NBT bank等三家银行发放，Lending Club将这些贷款作为基础资产，通过网站发行资产支持票据。美国证监会依据《证券法》，将其认定为“证券发行或销售行为”，曾要求Lending Club暂停所有新增业务达半年时间，直至其按照规定完成注册程序后才恢复运营。由于Lending Club不直接发放贷款，所以不需获取银行牌照，但旗下发放贷款的三家银行均具有银行牌照。

　　如果网络平台的业务仅为第三种模式，即作为纯粹的信息中介，可以不获取金融牌照，但仍需接受金融消费者保护局(CFPB)的监管。如果其为合作银行提供信贷管理方面的服务，则被视为银行的第三方服务机构，纳入银行外包风险监管范畴。此外，根据其所提供贷款服务的性质，还需按照各州的具体规定，获得州立监管机构发放的贷款服务(Loan servicing)牌照。

　　在英国，网络借贷平台业务范围较广，包括协助进行信贷评审和贷款清收、提供贷款二级市场转让服务等。虽然其不直接发放贷款，只获取服务费收入，但在业务开展过程中可能会承担连带风险责任，监管机构要求其事先获得金融牌照，并实施审慎监管和行为监管。2014年，金融行为监管局(FCA)发布了《关于网络众筹和通过其他方式推介不易变现证券的监管规则》，将P2P网络借贷界定为“借贷型众筹” (Loan-based crowdfunding)，要求向金融行为监管局申请业务牌照。

　　同时，在审慎监管方面，规定了最低资本要求，在以下两项要求中取孰高值：一是5万英镑固定资本标准;二是与借贷余额挂钩的动态资本标准，分为5000万英镑、2.5亿英镑、5亿英镑和5亿英镑以上四档，分别适用0.2%、0.15%、0.1%、0.05%的资本计提比率。在行为监管方面，要求其满足平台资金与客户资金隔离管理，以及消费者保护、信息披露、反洗钱和反恐融资等监管要求。另外，还要求网络平台制定处置计划，确保其在难以持续经营的情况下能有序退出市场，并明确规定投资者在网络平台提供的融资不纳入存款保险覆盖范围。

　　在法国，如果网络平台直接利用自有资金发放贷款，须事先获得银行监管机构发放的银行牌照。网络平台若不持有银行牌照，按照法律规定就只能作为信息中介，业务范围受到严格限定。如：网络平台不允许发放和持有贷款;只能提供企业类(主要是中小企业)和教育类贷款的匹配撮合服务，不得撮合消费信贷;相关融资必须有对应的项目，不能提供无明确资金用途的流动资金贷款;在限额管理方面，规定零售投资者的单个项目投资上限为1000欧元，单一借款人每个项目的融资额不得超过1百万欧元。鉴于其信息中介属性，虽不需获取金融业务牌照，但仍须满足相应的注册条件，向相关协会进行注册登记。另外，还需要制定处置计划，并在消费者保护、信息披露、反洗钱和反恐融资等方面接受法国审慎监管局(ACPR)的监管。

　　总体来看，在网络平台的监管方面，多数国家根据其所开展业务的属性，决定是否需要获取相应的金融牌照和适用的监管规则。对于第一种表内放贷和第二种证券化模式，多数国家直接适用现行监管法规;对于第三种信息中介模式，监管要求可以比前两种模式相对宽松，也可以保持一致。

　　各国的监管制度安排也对网络借贷的发展现状产生了一定程度的影响。从全球范围来看，目前网络借贷仍处于发展初期，总体规模非常有限。从国别比较来看，中国的网络借贷在平台数量、融资余额、增长速度和社会信贷融资占比等方面，都远远超过处于第二位、第三位的英国和美国。从市场份额来看，中国的网络借贷平台数量众多，市场份额比较分散;其他国家通常只有几家规模较大的网络借贷平台，市场份额较为集中，如美国贷款俱乐部(Lending Club)的市场份额占比超过一半。从投资者结构来看，中国以零售投资者为主，个人投资者在总投资中占比超过90%，美国则由机构投资者提供网络借贷的主要资金来源。

　　(二)网络支付

　　按照是否在支付平台上形成客户资金沉淀，网络支付主要分为两种模式：一是支付平台为客户提供在线账户，可通过绑定银行账户并转入资金用于支付。这些临时存放于在线账户的客户资金，汇集形成客户在网络平台的资金沉淀。我国绝大多数第三方支付机构采用的是这一模式。二是支付平台连接客户的银行账户，但资金仍然在银行账户之间完成划转，网络平台自身不存放客户资金，不形成资金沉淀，如苹果支付Apple Pay。

　　第一种模式因形成了客户资金沉淀，在多数国家需要取得全面银行牌照、有限银行牌照或支付牌照，并由监管机构实施严格的准入和持续监管;若为支付牌照，也参照银行监管标准实施监督管理，防止监管套利。第二种模式因未形成客户资金沉淀，只是为客户的支付活动提供便利，未界定为金融业务，在多数国家适用相对宽松的准入标准(在欧盟需获得牌照)，但仍应遵守信息保密、数据安全等法律规定。

　　长期以来，美国货币监理署(OCC)对在联邦注册的国民银行实施全面银行牌照和有限银行牌照(Special purpose national bank charter)，我们熟知的一些信用卡银行，如美国运通银行、第一资本银行(Capital One Bank)持有的即为一类有限银行牌照。2017年3月，货币监理署在国民银行有限牌照框架下，发布了对金融科技企业实施有限牌照管理的补充指引(征求意见稿)，要求金融科技企业若从事吸收存款、支付、发放贷款中任一“核心银行”业务的，应申领针对科技企业的有限国民银行牌照，并与其他银行适用一致的法律法规、现场检查、数据报送和其他持续监管要求。

　　货币监理署明确表示，其不会批准可能造成银行业务与商业业务不恰当混合(commingling)的申请方案，理由是商业领域风险进入银行体系可能增加系统性风险，妨碍信贷资源在经济体系中的有效配置，并可能影响市场正常竞争、导致市场过度集中。货币监理署强调该有限牌照为正式的准入制度安排，沿用长期以来的既定监管程序，不是针对金融科技企业的监管沙盒(Regulatory sandbox)类机制。

　　印度央行于2015年向11家支付银行(Payment bank)发放了有限银行牌照(Restricted banking license)，规定支付银行只能发行借记卡，不能发行信用卡，单个客户存款上限为1500美元;最低资本要求为1500万美元，杠杆率不得低于3%。

　　(三)股权众筹

　　股权众筹是指通过互联网平台进行公开或非公开的小额股权融资活动。从各国实践来看，其与传统股权融资的风险特征没有本质区别，主要适用股票发行的证券监管制度。在融资金额、投资者范围有限的前提下，可对监管方式做出适当调整。

　　在美国，根据2012年《创业企业促进法案》(JOBS法案)和2015年美国证监会《众筹条例》，一方面，针对网络股权众筹单笔金额小的特点，适当简化监管程序，允许符合条件的股权众筹平台不需获得证券经纪机构牌照;另一方面，则进一步强化其他方面的监管约束和限制。一是众筹平台需在发行前21天向证监会提交发行文件，并同时在网站上向中介机构和投资者披露相关信息。二是对融资和投资规模实施限额控制。在融资者方面，单家公司12个月内通过众筹平台的股权融资金额不得超过100万美元;在投资者方面，对个人投资者在1年内的投资总额规定了上限，如：对年收入或净资产(孰低者)在10万美元以下的投资者，年投资额不得超过2000美元或投资者年收入的5%(孰高者);年收入或净资产超过10万美元投资者，年投资额不得超过10万美元或年收入的10%。三是需持续进行风险揭示、信息披露和投资者教育。

　　在英国，股权众筹被定义为投资型众筹(Investment-based crowdfunding)。在具体监管要求上，一是众筹平台设立需经金融行为监管局审批;二是需严格遵守合格投资者标准，包括：具有专业投资经验，年收入不少于10万英镑或资产净值不少于25万英镑(扣除房产、保险和养老金收入等)，普通投资者的投资金额不得超过其可投资资产净值的10%等;三是要求加强投资者适当性管理，并强化信息披露;四是只有申请投资咨询牌照后，才能向客户提供投资建议。

　　(四)智能投资顾问

　　智能投资顾问是指金融机构依靠自动化和计算机技术为客户设计、生成或调整投资理财建议。目前，智能投资顾问还未能实现全流程的自动化、智能化，仍离不开人工进行必要的协助、修正和干预。

　　各国普遍将智能投资顾问纳入投资咨询业务监管框架，需获得投资咨询牌照。例如：美国证监会负责对智能投资顾问机构实施准入和持续监管，发放投资咨询牌照，并要求同一法人机构不能同时开展投资咨询和证券经纪业务，以防范利益冲突;英国由金融行为监管局负责智能投资顾问的准入，可发放投资咨询牌照;欧洲大陆国家也主要由证券监管部门实施监管，根据其资产管理行业监管规则，基金管理公司的主业为资产管理业务，业务范围可以包括投资咨询，但不能同时从事证券经纪和投行业务。

　　三、思考与建议

　　(一)各国普遍依据金融业务本质将金融科技纳入现行监管框架

　　目前，金融科技虽然发展较快，引起广泛关注，但除了分布式账户、区块链技术外，其他业态仍未超越存款、贷款、支付、证券发行、投资咨询等金融业务的范畴，尚未产生新的金融模式。总体上看，各国监管机构普遍在现行监管框架下，依照金融业务的本质，分类实施准入管理和持续监管。不论是金融机构还是科技企业，只要是从事同类金融业务，就应取得法定金融牌照，遵循相同的业务规则和风险管理要求，以维护公平竞争的市场环境。

　　在各国的金融监管框架下，吸收公众存款、公开发行证券募集资金、从事投资咨询、开展资产管理等业务均设有严格的准入标准和监管要求。对于金融科技领域，应重点关注其是否实质上向不特定人群筹集资金或吸收存款，是否实质上从事了证券发行、投资咨询和资产管理等业务，进而判断其是否应当申领金融牌照并接受相应监管。其中，是否形成客户资金沉淀，为确定是否需要申领银行牌照或者参照银行监管的主要考虑因素。

　　当前，建议按照全国金融工作会议关于强化金融监管、将所有金融业务纳入监管的要求，进一步梳理我国现存的金融科技/互联网金融业务，明确哪些业务需要持牌经营及其所适用的监管规则。对此，要求各金融监管部门按照“穿透”原则，无论某项业务采用何种名称和形式，都能够透过现象看本质，深入研究其业务模式、产品结构和流程，分析其业务实质、法律关系和风险特征，明确其是否需要纳入监管以及所需申领的牌照类型和适用的监管规则，从而确保对同类金融业务实行统一的监管标准，维护公平竞争，防止监管套利，避免“劣币驱逐良币”。

　　在金融业快速发展、产品创新日益丰富的情况下，如何恰当、及时对名称和形式复杂多样的金融产品和业务，按照实质重于形式的要求进行“穿透定性”，已成为各国监管机构共同面临的重大挑战。近日，“一行三会”等七部委经过反复研究分析，认定代币发行融资(ICO)本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动，就是及时“穿透定性”、治理非法金融活动的一项重大举措。

　　另外，我国目前存在不少线上、线下第三方理财等非持牌机构，未经过金融监管机构许可开展资产管理业务，面向风险承受能力较低的零售客户发行各种形式的理财产品。在我国资管业务的制度安排中，也建议借鉴国际经验，尽快明确我国的资产管理业务应当持牌经营，规定只有获得金融监管机构许可并接受持续监管的金融机构，才能从事代客理财、资产管理业务。

　　(二)各国监管部门普遍注重加强对金融外包风险的监管

　　金融科技中的分布式账户、大数据、云计算、客户身份认证等技术应用，大多数属于金融机构的外包业务范畴，各国监管机构普遍将其纳入金融机构操作风险管理框架下的外包风险监管范畴。由于外包业务环节中的金融风险不能被一并“外包”，金融机构仍需承担风险管控的主体责任，各国均要求金融机构对外包业务环节视同自身运营管理，执行统一的风险管理标准，不能因外包而降低管理要求，并要求金融机构针对外包服务机构(相关金融科技企业)建立必要的尽职调查、风险评估和持续监测制度，在外包服务协议中明确各方责任、约定服务范围、清晰界定责任义务等。

　　近年来，越来越多的美国科技企业选择加强与持牌金融机构的合作，为其提供外包服务，而非自身去申领金融牌照，并已成为美国金融科技发展的总体趋势。对此，美国银行监管机构加强了对银行外包服务的监管，包括有权根据科技企业所承担外包服务的性质，对其直接实施现场检查。

　　(三)各国监管机构完善监管方式和程序的做法值得参考借鉴

　　针对金融科技的发展趋势和特点，一些国家的监管当局开始尝试完善监管方式和程序，如建立监管沙盒、创新指导窗口(Innovation Hub)和创新加速器(Innovation Accelerator)等，以加强监管机构与市场的沟通交流。

　　以监管沙盒为例，该机制是指针对现有监管框架内尚需观察的金融产品、服务或机构，由监管机构根据其风险程度和影响面，按照适度简化的程序，允许金融机构或科技企业在限定条件下，利用真实或模拟的市场环境开展测试。经测试表明适合全面推广后，可依照现行监管法规，进一步获得全面牌照，并纳入正常监管范围。如：英国金融行为监管局于2016年5月正式启动实施监管沙盒，向金融科技企业发放有限业务牌照(业务规模不超过5万英镑、限定客户数量和合格投资者标准等)进行测试。首批有69家企业提出申请，但只有24家获准进入监管沙盒，其中有18家完成了测试程序。迄今为止，尚未有金融科技企业完成沙盒程序后获得全面牌照。在采用该机制的两个典型国家(英国和新加坡)，目前均有企业在测试中了解到金融监管标准的严格性和相关合规成本后，选择退出了监管沙盒。

　　总体上看，监管沙盒制度没有突破现行监管框架，本质上是一种有限业务牌照机制，同时又具有期限要求和业务试验性质，与我国长期以来采用的试点机制具有相似性。其主要定位于帮助市场主体全面、准确了解监管规定，理性评估申请金融牌照的必要性，避免牌照申请过程中的不确定性和成本浪费，也避免在合规问题上“走弯路”。同时，有利于监管机构提早介入金融创新活动，适时明确监管导向和标准。

　　建议我国监管机构密切跟踪研究各国在监管沙盒机制等方面的实践经验，不断完善我国的试点机制，并持续评估、适时改进监管规则、监管方式和程序，既避免监管制度安排妨碍金融创新，也防止因监管不足和滞后造成创新风险累积放大，始终把握好促进创新与维护金融稳定之间的平衡，守住不发生系统性风险底线。

责任编辑：Rachel